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地方债风险需警惕但也不宜过分夸大

发布时间:2019-11-10 21:59:49 编辑:笔名

地方债风险需警惕但也不宜过分夸大

核心提示:最近一段时期,国际社会上弥漫着对我国能否处理好债务问题的怀疑,有的认为中国的地方债已经成为国家层面的“负担”和国际社会的“担忧”,有的甚至提出中国债务危机论,进而唱衰中国经济。对此,我们要有清醒的认识,既要看到我国债务确实存在一定的风险,需要认真采取措施加以防范,但也要避免人云亦云,夸大风险,自乱阵脚,丧失发展机遇。

我国债务风险完全可控,没有到所谓“危机”状态

目前关于中国债务危机的论调此起彼伏,有的机构甚至预言:中国2014年要出事,2016年要出大事。我们认为国外一些舆论把中国存在一定的债务风险宣扬夸大成“中国债务危机”,要么是对我国债务实际情况和国情不了解,要么是别有用心、蛊惑人心的一种误导。主要理由如下。

从所有涉及债务安全的指标看,目前我国政府债务均在国际公认的安全线以内。国际上普遍认同衡量债务风险的指标是:政府债务余额占GDP的比重(负债率),以及财政赤字占GDP的比重(赤字率),而且把负债率60%和赤字率3%作为国际公认的“预警线”,低于这两个指标,通常就被认为是安全的。目前中国政府债务率和赤字率均处于较低水平,2013年末中央财政国债余额86750.46亿元,约占当年国内生产总值568845亿元的15.25%,即使将地方政府担保的国有平台公司债务等隐性政府债务也计算在内,我国地方政府债务余额大致在18万亿~22万亿元左右。也就是说,即使按照比较宽的口径算,我国政府负债率也就是约54%,低于国际公认的预警线60%。2013年我国赤字12000亿,赤字率2.1%,也低于国际公认的预警线3%。如果从外债角度看,2013年末我国外债余额为52625亿元人民币(等值8631.67亿美元),外债负债率为9.40%,债务率为35.59%,偿债率为1.57%,短期外债与外汇储备的比例为17.71%,均在国际公认的安全线以内。因此,一些国际舆论判断我国已陷入债务危机是缺乏根据的。

与大多数国家相比,我国债务安全状况较好,尤其是债务使用所形成的资产更加可靠。在国际金融危机的冲击下,2010年后世界主要发达国家政府债务占GDP的比重大多超过了100%;2012年欧盟有17个成员国赤字率超过欧盟规定的3%,14个成员国负债率超过欧盟规定的60%。2013年发达国家的负债率平均是107.1%,其中英国90.1%、美国104.5%、日本243%。这些国家无论是负债率还是赤字率都远高于我国,也高于国际公认的警戒线,但也还没有真正出现所谓的债务危机。

况且评价债务风险的高低,很重要的一条是看债务使用所形成的资产质量如何。与西方大多数国家的地方债用于政府行政性支出和社会保障等消费性支出不同,我国地方债在使用中有超过60%用于基础设施,其中很大一部分形成的是优质资产,有的城市通过地方债务投资所形成的资产评估值,已经超过了累积债务总额。

我国政府拥有足够的主权资产来覆盖其主权负债,在未来一个相当长时期内发生主权债务危机的可能性极低。截至2011年底,我国国有企业资产总额达到759081.8亿元,即使扣除约486090.8亿元的负债总额,净资产近272991亿元,利润总额24669.8亿元。按宽口径匡算,2010年中国主权资产净值接近70万亿元人民币,而且从发展趋向看,中国的主权资产净额均为正值且呈上升趋势。这表明中国政府拥有足够的主权资产来覆盖其主权负债。在未来一个相当长时期内,中国发生主权债务危机的可能性极低。

对地方债和地方融资平台的作用要辩证分析

我国地方债和地方融资平台确实存在一定的风险,但目前这个风险无疑是被夸大了。我们认为对地方债和地方融资平台不能“一棍子打死”,要在防范风险的同时把它的积极性一面发挥出来。主要理由如下。

关于政府债务的作用,现代经济理论早就形成了适度负债有利于经济发展的观点。我国地方债有的存在一些问题,但不应否定其积极的一面。地方债是一个伴随着工业化和城市化出现的经济现象,在发达国家的发展过程中可以清楚看到这一点。美国就是通过地方债筹集资金用来支持城市化和公共教育体系,用于修建道路、桥梁等基础设施建设。可以说没有地方债,就没有美国当今世界第一经济大国地位。同样,地方债在我国经济发展过程中,尤其是地方基础设施建设方面发挥了不可或缺的作用。地方债在管理方面是出现了一些问题,但功大于过。城镇化要想取得长足进步,没有地方债的持续支持恐怕也很难成功。

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地方融资平台实质上是一种公私合作平台。公私合作平台在西方被广泛用于地方政府的基础设施建设。例如,从1990年到2009年,欧盟近1400个项目是通过PPP实现的,价值2600亿欧元。我国的地方融资平台,是以政府出资和公共资源为依托,采取市场化方式运作,承担特定基础设施和公共服务融资与建设任务的“特定目的公司”。地方融资平台是在特定背景下出现的“公私合作平台”,在我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。现在和今后一个时期,地方财政资金能够用于基础设施的部分不会有太大的增加,借鉴和鼓励更多的公私合作平台项目,使民间资本、政府部门、社会组织在市场原则下互利合作,不仅可以解决建设资金问题,还可以改善国家治理体系,增强社会凝聚力,让更多的人分享改革发展的红利。因此,目前虽然有的地方融资平台不规范,但不应因此完全否定地方融资平台的作用。

对地方融资平台应实行分类治理。现在地方融资平台的确存在良莠不齐问题。好的健康的融资平台,要鼓励支持发展;差的脆弱的平台,要严加管理,防范风险。融资平台的风险更多地不在其自身,而是传导为金融风险,因此关键是要监控好地方债风险向金融风险传导的途径。在我国目前经济下行风险加大,城镇化进程加速的今天,一味否定地方融资平台和地方债是非理性的,甚至是危险的。

坚持市场决定、政府有为,化解地方债风险

在利用地方债和地方融资平台的同时,确实需要采取切实措施防范债务和金融风险。把地方债这个“近忧”与长期经济增长的“远虑”结合起来。

必须控制融资平台的债务规模和资金成本。控制融资平台资金来源的增加,降低融资平台的杠杆化率;稳定融资平台支付的利息,比如安徽省规定,利率不得超过一年基准利率的1.3倍(约8%),可以考虑把这一安排推广到全国;通过政府与市场关系的改革,解决道德风险问题,不能让银行,甚至“影子银行”觉得地方融资平台是政府的,政府是不会让它倒闭的,从而忽略了其应有的对风险的关心。同时,必须清楚:解决地方债和融资平台的问题不能操之过急。一个时期,为了控制地方融资平台风险,银行突然收紧贷款,平台不得不靠“影子银行”,抬高了资金成本,加大了金融风险。地方债和地方融资平台问题是一个时期以来累积形成的,“急转弯”只会把问题搞砸,对银行也没有好处。

启动新一轮改革,建立一个可持续的财政制度框架。我们应该承认,目前蔓延的地方债和土地财政,是我国失衡的财政制度造成的。地方政府有,但主要在中央部门的制度设计。财政部应建立一个能监管所有融资平台的全国性体系,以保证只有处于良好财务状态的融资平台才可以增加借贷;组织财产审计,评估地方政府资产,编制地方政府资产负债表;地方政府需要编制中期,比如5年预算,包括未来的利息和资本偿还(也包括养老金);在适当时候放开发行省级地方政府债券,使地方债在阳光下运行;开征财产税,对所有城市住宅征收,为地方政府奠定可持续收入来源。

整合地方政府资产和筹集更多资金。为防范风险,地方政府必须有足够的现金流,有能力按时偿还到期债务。可以考虑把能产生收入流的基础设施作为债券化试点的首选;利用资产管理公司帮助重组一些融资平台的债务;出售一些非战略性资产,比如对商场、宾馆、城市银行、钢铁公司、房地产等的持股;通过发行中期债券使债务展期,缓解偿债压力。

对中国特色社会主义的道路自信、理论自信和制度自信,也要求我们决不能跟在国外舆论后面,一味宣扬中国债务危机论,自己唱衰自己,而应该坚定信心,把握、掌控和利用好地方债和地方融资平台,把相应的风险控制在一定限度内,确保金融体系不出现系统性风险,利用好现代经济和金融手段,创造更好的发展机遇,为人民群众谋求更大的福祉。

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